به گزارش بخش اقتصادی سایت خبرهای فوری، بودجه پیشنهادی دولت برای سال آینده تقدیم مجلس شده است و همزمان دولت پیش نویس لایحهای برای گسترش پایه مالیاتی یا وضع مالیات بر موارد جدید را در دستور کار قرارداده است. مرکز پژوهشهای مجلس طی گزارشی که برای روشن کردن اذهان نمایندگان در خصوص بودجه ارایه نموده ضمن انتقاد از دولت برای عدم توفیق در تغییر ساختار بودجه همان راه دولت یعنی افزایش پایههای مالیاتی و وضع مالیات بر موارد جدید را به عنوان یکی از راهکارهای تغییر ساختار بودجه ارایه کرده است.
در واقع جالب است که هم سیاستگذاران دولتی و هم پژوهشگران منتقد در مجلس هر دو یک راهکار را برای تغییر ساختار بودجه لااقل در بخش منابع جستوجو میکنند. بر این اساس معلوم نیست چرا این یکی از دیگری انتقاد میکند درحالیکه هر دو یک تحلیل و یک راهکار را ارایه میکنند! از نظر نویسنده این سطور همه کسانی که به عنوان تغییر ساختار بودجه در پی آن هستند که با راه حل ساده افزایش مالیات‌ها مشکل عدم تعادل بودجه را حل کنند، در واقع سطح مقوله مهم تغییر ساختار بودجه را به سطح افزایش مالیات تقلیل میدهند. تغییر ساختار بودجه امری بسیار بنیادی و مهم است درحالیکه افزایش مالیات‌ها نوعی سیاستگذاری مالی است که به هیچ وجه در آن حد و حدود قرار ندارد. به عبارت دیگر این کار به نوعی پاک کردن بخش عمده صورت مسئله به نظر میرسد که شاید نه تنها به نتیجه مطلوب نرسد بلکه اجرای آن در شرایط کنونی، کشور را در وضعیتی مشابه شرایط و پیامدهای افزایش قیمت بنزین قرار میدهد. در این مختصر به چند نکته درباره تغییر ساختار بودجه، سازمان اداری کشور و فعالیتهای آن، و موضوع افزایش مالیات اشاره میکنم:
بودجه مهمترین سند و آیینه تمام‌نمای سازمان اداری کشور و شیوه حکمرانی آن به شمار می‌آید. زیرا تمام راهبردها و سیاستها و فعالیتهای تصمیمگیری شده که دارای آثار مالی میباشند به نحوی مستقیم یا غیرمستقیم در بودجه منعکس میشود. در اینجا در یک طرف ساختار بودجه قرار دارد و در جهت دیگر سازمان اداری کشور وجود دارد که همواره ساختار بودجه منعکس‌کننده سازمان اداری کشور است. بنابراین هر شکل و شیوهای که در سازمان اداری کشور برای حکمرانی در یک جامعه تنطیم و به مرحله اجرا در می‌آید همان شکل و شیوه در بودجه نمایان میشود. به عبارت دیگر سازمان اداری کشور در آیینه ساختار بودجه ظاهر میشود. رابطه دولت و حاکمیت با جامعه و مردم نیز به نحوی در بودجه منعکس میشود. بنابراین سخن از تغییر در ساختار بودجه سخنی سخت کارشناسانه و بنیادی است. تغییر ساختار بودجه نه فقط در شکل ظاهری این آیینه (ساختار بودجه) باید صورت گیرد بلکه باید در سازمان اداری کشور یعنی در شکل و شمایل موجودی که این آیینه آن را نشان میدهد نیز صورت پذیرد. معنی این سخن آن است که شیوه و سازماندهی فعالیتها، اولویتبندیها، ضرورتها، چراهای وجودی سازمانها و فعالیتهای آنان همه باید در تغییر ساختار مورد توجه و بازبینی قرار گیرد. باید از شرایط موجود استفاده کرده و دوباره از نو سؤال کنیم که مسؤولیت دولت و ملت در جامعه چیست و وظایف دولت و ملت کدام است؟ رابطه بین دولت و ملت چه رابطهای است؟ و کجای این رابطه کارآمد و چه مواردی از آن معیوب است؟ و سؤالاتی از این قبیل که بسیار اساسیتر از وضع مالیات برای حل مشکل بودجه است. وقتی توانستیم رابطه و مسؤولیتها را تعریف، بازتعریف و بازسازی کنیم و بخش دولتی و خصوصی جایگاه خود را در ساختاری منظم پیدا کردند و ضرورت انجام فعالیتها و اولویتها تبیین و تعریف شد، آنگاه میتوانیم بگوییم شروع به تغییر ساختاری کردهایم. یعنی اول باید در سازمان اداری کشور و روابط جاری در آن بازنگری کنیم تا بتوانیم در ساختار بودجه دستکاری کنیم.
البته باید توجه داشت که شکل و روابط موجود در سازمان اداری هر کشوری در طول زمانی طولانی به تدریج به وجود می‌آید. بحرانهای درونی و بیرونی نیز در شکل دادن مثبت و منفی به روابط آن تأثیر به سزایی دارند. معیوب بودن شکل این سازمان و ساز و کار موجود در آن محصول یک یا دو دولت نیست، بلکه فراتر از آن است. اصلاح آن نیز امری به شدت تدریجی است. نکته مهم این است که باید در نظر داشته باشیم که اصلاح ساختار بودجه که به نظر میرسد امری مالی و صرفاً اقتصادی است در واقع امری اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و رفتاری است که در طول زمان به وجود می‌آید و در طول زمان اصلاح تدریجی پیدا میکند. بنابراین در هر سیاستگذاریای خوب است به ابعاد اجتماعی و انسانی تصمیمات مهم توجه ویژه کنیم. اینکه محور فعالیتهای اقتصادی مردم هستند و رفتارهای مردم اجزای شکل و شیوه ساختمان اقتصاد را تحت تأثیر کلی خود قرار میدهد.
نکته دیگر در مورد اصلاح ساختار این است که عزمی اجماعی طلب میکند. اجماعسازی هنر حکمرانی است. یکی از مهمترین عوامل موفقیت معجزه ژاپن بعد از جنگ جهانی دوم که ژاپن را از خاکستر جنگ به قله اقتصاد جهان رسانید همین اجماعسازی است. حکمرانی بدون اجماع به معنی نزاع دایمی است که گاهی به آنارشیسم و بینظمی و بیدولتی میرسد. بنابراین برای تصمیمات ساختاری که بازیگران اصلی آن مردم هستند لازم است از یک سو شیوههای اقناعی برای مردم تمهید شود و از سوی دیگر که مهمتر است وحدت نظر بین تصمیمگیران و سیاستگذاران و مسؤولین به شیوه اجماع به دست آید. اجماع بین ایشان اقناع در سطح مردم را تسهیل میکند.
در وضعیت کنونی که درآمدهای نفتی تقلیل قابل توجهی پیدا کرده است و بودجه با کسریهای شدیدی مواجه شده جایگزین کردن آن با درآمدهای جدید از جمله افزایش درآمد مالیات به عنوان تغییر در ساختار بودجه مطرح میشود. همانطور که پیشتر گفته شد این تنزل جایگاه مهم تغییر ساختار بودجه است. اگر به فرض موفق شویم که درآمد نفتی را با درآمدهایی از منابع دیگر جایگزین کنیم و همان سازمان اداری موجود کشور را با همان کارها و فعالیتهای موجود ادامه دهیم آن گاه تغییر ساختار انجام ندادهایم. همان شکل و شمایل وابستگی قبلی که اکنون مذموم شمرده میشود کماکان به شکلی جدید باقی خواهد ماند. بنابراین اگر گفته میشود که باید از این فرصت استفاده کنیم و برخی تغییرات ساختاری را انجام بدهیم تا از وابستگیهای شکننده رهایی یابیم باید موضوع را نه فقط در تغییر منابع بلکه در سازمان اداری موجود و در فعالیتها، سازماندهیها، اولویتها و هزینهها جستوجو کنیم.
شاید باید برای تبیین این موضوع مثالی ساده بزنیم که پدر خانوادهای که قبلا با ۱۰۰ واحد درآمد خانواده ۵ نفری خود را اداره میکرد، شکل و الگوی خاصی از زندگی را برای خود و خانواده فراهم کرده بود. مثلاً هر یک از فرزندان برای خود دوچرخه جداگانه داشتند. هرکدام اتاق جداگانهای داشتند. بزرگ و کوچک این خانواده میتوانستند به طور جداگانه و موازی به تفریحات خود بپردازند. کارهای موازی و جداگانهای انجام دهند و مثلاً در رستوران غذا بخورند و هر یک راه خود را بروند. اما وقتی درآمد به نصف یا کمتر کاهش می‌یابد آن گاه به طور طبیعی اولین کاری که میکنند این است که شکل و الگو، شیوه و سازمان فعالیتهای خود را تغییر میدهند. اولویتهای خود را بازتعریف میکنند. در ضرورت بعضی کارها تجدیدنظر میکنند. البته علاوه بر این به فکر افزایش درآمد هم میافتند ولی اولویت را به بازنگری در شکل و الگوی مصرف زندگی خود میدهند و به عبارت ساده به فکر صرفهجویی میافتند. جایگزین کردن منابع چاره کار نیست گرچه میتواند در کوتاه‌مدت مسکن باشد. اعضای خانواده دیگر نمیتوانند به صورت پراکنده و موازی یکدیگر به تفریح بروند. بلکه یا تفریح به کلی تعطیل میشود و یا دسته جمعی میگردد. همچنین ایشان نمیتوانند هریک به طور موازی دوچرخه خود را داشته باشند بلکه دوچرخه به کلی باید کنار گذاشته شود و یا دسته جمعی از یک دوچرخه استفاده کنند. و قص علیهذا. بنابراین وقتی سخن از اقتصاد مقاومتی میشود و یا تغییر ساختار بودجه به میان می‌آید جایگزین کردن منابع ازدست رفته چاره اصلی کار نیست. باید اساسیتر اندیشید و به فکر صرفهجویی و بازنگری در شکل و فعالیتهای سازمان اداری کشور افتاد. اگر قرار باشد که همان سازمان و شکل زندگی ادامه یابد تغییر در ساختار صورت نمیپذیرد. نتیجه اینکه هر زمان که بحث کمبود درآمدهای دولت مطرح میشود اولین چیزی که مورد توجه قرار میگیرد منبع درآمدی جایگزین است، درحالیکه اولین نکتهای که باید مدنظر قرار گیرد صرفهجویی و کاهش هزینههاست، یعنی بودجه باید به نحوی تنظیم شود که دولت بتواند بدون اینکه به اقتصاد آسیب جدی وارد شود در قالب درآمدهای مشخص، بخشی ازهزینههای خود را کاهش دهد و اگر بخواهد تغییر در ساختار به وجود آورد باید در کل فعالیتهای خود بازنگری کند.
و اما در باب ایجاد درآمد مالیاتی جدید لازم است به چند نکته اشاره کنیم:
اول اینکه وضع مالیات و وصل کردن هزینههای کشور به مالیات امری پسندیده است اما موضوع مالیات به شکل و رابطه دولت و ملت و مسؤلیت و وظایف هر یک از آنها نیز ارتباط دارد. شکل این ارتباط و سازمان اداری کشور و شکل اقتصاد که در طول سالیان متمادی به وجود آمده در نوع مالیات و نرخ آن مؤثر است. نمیتوان اقتصاد را به شکل دولتی اداره کرد و مالیات را به شکل اقتصاد باز تحمیل نمود. مالیاتهای موجود در یک اقتصاد پیشرفته را به سادگی و به یک باره نمیتوان به یک اقتصاد تکپایهای در حال توسعه با تورم مزمن و کسر بودجه مداوم تزریق نمود. در اینکه پایه مالیاتی در ایران در مقایسه با بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته محدود است و ضروری است که این پایه گسترش یابد امری درست است اما موضوعات و مواردی که مشمول مالیات در کشورهای دیگر هستند در طول سالیان دراز و در شکل خاص اقتصادی و ساختار حاکمیتی آنان شکل گرفته است و لذا نمیتوان بدون آن شکل خاص اقتصادی و روابط حاکم بر آن مالیاتهای خاص آن اقتصاد را وضع کنیم.
دوم اینکه طبق قاعده معمولاً وقتی اقتصاد در حالت رکود به سر میبرد و فعالیتهای اقتصادی رونقی ندارد، معمولاً مالیات‌ها تشدید نمیشود بلکه بر عکس تسهیل مالیاتی صورت میگیرد تا مشوقی برای فعالیت بیشتر باشد و تلاش گردد که دوران رونق بازگردد. بنابراین در شرایط کنونی که اقتصاد ما در شرایط تحریم قرار دارد و به دلایل مختلف در حالت رکود است وضع مالیاتهای جدید و افزایش آنها آثار معکوسی بر اقتصاد خواهد داشت و اقتصاد را به مرزهای سختی عقب خواهد برد. کسبوکارهای متوسط و کوچک که بیشتر تولید ناخالص ما را تشکیل میدهد با مالیاتهای موجود شکلی از فعالیت خود را تنظیم کردهاند که وارد آوردن شوک به آنها بسیاری را با ورشکستگی روبهرو میکند. بسیاری از خانوارهای متوسط نیز به همین منوال با مشکلات معیشتی روبهرو میشوند. اقتصاد امروز کشور تحمل این همه شوک را ندارد.
نکته سوم اینکه وضع مالیات نباید یک کار مکانیکی و یا یک کار مالی و حسابداری تلقی شود، بلکه امری است اجتماعی که واکنش در رفتار مردم ایجاد میکند. به عبارت دیگر مالیات جنبه اجتماعی و رفتاری قوی دارد و عکسالعمل رفتاری قوی ایجاد میکند. به همین لحاظ امری فوری و آنی نیست بلکه کاری تدریجی است که باید در یک رابطه اقناعی نسبی انجام شود. هرگونه تصمیمگیری باید با بررسی کافی جنبههای اجتماعی، انسانی و اقتصادی و سیاسی آن صورت گیرد. مثلاً اگر وضع مالیات بر سپردههای بانکی موجب خروج سپردهها از بانک شد و مردم به ارز روی بیاورند و نرخ ارز به طور غیر قابل مهاری بالا برود چه تمهیداتی باید اندیشید. اگر اعتراض در صنوف و اتحادیههای کسبوکار بالا بگیرد و منجر به اعتصاب آنها بشود و ورشکستگی در آنها افزایش یابد چه پاسخی درخور آن است و از این قبیل موارد. بنابراین باید پذیرفت که وضع مالیاتهای جدید آن هم در این حد وسیع امری بسی تدریجی است و نه شوک درمانی که هم باید با اجماع قابل قبولی توسط مسؤولین تصمیمگیر صورت گیرد و هم باید با اقناع مردم و مخاطبین آن باشد.
آخرین نکته اینکه در بحث مالیات باید سؤال شود در همین محدوده موجود آیا نظام جمع‌آوری مالیات کارآمد است. واقعیت این است که اقدامات زیادی برای بهینهسازی نظام جمع‌آوری شده است و منصفانه باید گفت که پیشرفت خوبی از این بابت به وجود آمده است. ولی درعینحال واقعیت این است که مالیات هنوز در کشورمان فردمحور است. یعنی در نهایت این ممیز و فرد است که مالیات را نهایی میکند و میدانیم هرکاری که به قضاوت فرد و کارمند وابسته شود نه‌تنها کارآمد نیست بلکه ممکن است در ورطه فساد بیفتد. بنابراین پیشنهاد این است که ما باید هنوز بر نظام جمع‌آوری مالیات کار کنیم. به نظر میرسد که داشتن نظامی توانمند و کارآمد با وابستگی کمینه به فرد و کارمندان ادارات مالیات حتما میزان مالیات جمع‌آوری شده چند ده درصد افزایش پیدا میکند حتی بیشتر ازآن چه به صورت اغراقآمیز در مورد جمع‌آوری مالیات از موارد دیگر گفته میشود. شاید دولت به دنبال آن باشد که پایههای مالیاتی را گسترش دهد اما واقعیت این است که درغیاب یک سیستم اداری مناسب، بسیاری از این پایههای مالیاتی جدید همان مشکلات گذشته را که سازمان مالیاتی نتوانسته مالیات بگیرد را خواهند داشت. پیشنهاد میشود در این شرایط کوشش مالیاتی جایگزین پوشش مالیاتی شود.
نتیجه و خلاصه اینکه در تلاش برای تغییر ساختار بودجه باید اول از سازمان اداری کشور و از فعالیتها و روابط حاکم بر آن آغاز کنیم. برای کشوری که در کسری مداوم بودجه و تورم مزمن ناشی از آن قرار دارد این کار حیاتی است و اکنون فرصتی است برای تصحیح کردن این مهم. تغییر ساختار را از تغییر در سازمان اداری کشور و فعالیتها، اولویتها و کارهای موازی و غیر ضروری آغاز کنیم. دوم اینکه در تصمیمات به ظاهر اقتصادی و مالی به ابعاد اجتماعی و رفتاری آن توجه داشته باشیم. سوم اینکه وضع مالیات امری وابسته به ساختار حکمرانی است و باید با اجماع اتخاذ شود و بعد از بحث با مردم در یک چارچوب اقناعی عمل شود و نهایتاً به صورت تدریجی اقدام گردد. شاید برای این ۹ مورد جدید مالیاتی حداقل به ۱۰ سال وقت نیاز است تا شرایط آن فراهم شود و با مردم در یک حالت اقناع متقابل عمل شود و نکته پایانی اینکه نظام جمع‌آوری مالیات هنوز جای کار بسیار زیادی دارد و باید به آن بیشتر بپردازیم و نیز اینکه برای افزایش مالیات‌ها باید تدریجی بودن ماهیت این کارها مورد توجه دقیق قرار گیرد و هشدار آخر اینکه از تصمیمی شبیه تصمیم بنزین باید خودداری کنیم و از آن درس لازم را بگیریم./سازندگی
