کسری، یار همیشگی بودجه
مسعود نیلی در چهارمین کنفرانس حکمرانی و سیاست‌گذاری عمومی، در ابتدای صحبت‌های خود با ذکر این توضیح که هدف او، آسیب‌شناسی ساختار بلند‌مدت بودجه و پیامدهای مخرب آن است و تاکید ویژه‌ای بر مباحثی که در حال‌حاضر در مورد لایحه بودجه۱۴۰۰ به‌وجود آمده، ندارد اشاره کرد که موضوع مورد‌بحث، ویژگی‌های ساختاری بودجه است که از مشکلات بلند‌مدت اقتصاد است و در سال‌های مختلف بسیار شبیه هم بوده و پیش از انقلاب و بعد از آن نیز این مشکلات وجود داشته است.
او در ادامه با تمرکز روی بحث ناترازی بودجه به این نکته اشاره کرد که «تقریبا در تمام دهه‌های گذشته یعنی از ۱۳۴۵ به بعد، بودجه‌های نامتوازن داشته‌ایم و شاید این موضوع برای محققان کشور هم جالب باشد که بدانند حتی در سال‌های نیمه اول دهه ۱۳۵۰ یعنی در فاصله۱۳۵۰ و ۱۳۵۶ که درآمدهای دولت تحت‌‌تاثیر جهش‌های بزرگ قیمت نفت، نزدیک به ۸ برابر شد، به موازات آن، کسری بودجه هم با همان آهنگ افزایش پیدا کرد، طوری‌که در سال ۱۳۵۶، یعنی در اوج درآمدهای دولت، کسری بودجه حدود ۱۰درصد از کل بودجه عمومی را تشکیل می‌داد. بنابراین با یک پدیده ساختاری مواجه هستیم. حال سوال اینجاست با آنکه دولت و قانون‌گذار از کسری‌بودجه و پیامدهای مخرب آن همواره آگاه بوده‌اند، چرا این پدیده به یک ویژگی همیشگی بودجه تبدیل شده است؟»
این اقتصاددان در تعریف کسری‌بودجه دولت، آن را به دو دسته کسری‌بودجه آشکار و پنهان تقسیم کرد. او افزود: «کسری‌بودجه آشکار، به کسری‌بودجه‌ای گفته می‌شود که براساس تعریف علمی از این متغیر، در قوانین بودجه به‌صورت واضح در نظر گرفته شده و نحوه تامین آن نیز صراحتا ذکر شده است. اما کسری‌بودجه پنهان به این معناست که دولت مخارجی را انجام می‌دهد که در مقابل آن، منابعی را به‌صورت واضح در قانون پیش‌بینی نکرده و این کسری در نهایت به انواع ناترازی در نظام مالی کشور تبدیل می‌شود. به‌عنوان مثال ممکن است دولت با پیمانکاری که پروژه‌ای را انجام داده بدقولی کند و زمانی که پروژه به اتمام رسید پرداخت آن را انجام ندهد. این پیمانکار نیز از نظام بانکی منابعی را گرفته بوده اما دولت که با پیمانکار بدحساب می‌شود، پیمانکار هم با بانک بدحساب می‌شود. یا دولت خرید گندم را تضمین کرده، درحالی‌که منابعی که برای این خرید لازم است را به‌اندازه کافی پیش‌بینی نکرده و باعث می‌شود که این فشار به نظام بانکی منتقل شود. همین‌طور این ناترازی می‌تواند در صندوق‌های مالی ایجاد شود. در گذشته صندوق بازنشستگی یکی از این صندوق‌ها بود که برای دولت تامین‌مالی می‌کرد اما این صندوق در حال‌حاضر از لحاظ مالی عملا کارکردی ندارد و بخش بزرگی از مخارج بازنشستگی روی بودجه دولت سوار شده است. اما ممکن است دولت به تعهدات خود به‌عنوان سهم دولت در تامین‌اجتماعی به طرق مختلف عمل نکند و ناترازی را در نظام مالی کشور از مسیر بودجه نهادینه کند.»
ردیابی رشد بالای نقدینگی
او در ادامه صحبت‌های خود به اثر کسری‌بودجه بر متغیرهای پولی پرداخت: «در نهایت، به‌دلیل اینکه این ناترازی‌ها باید عمدتا از منابع بانک‌مرکزی تامین شوند، برآیند آنها به رشد بالای نقدینگی ختم می‌شود. از آنجاکه این پدیده سال‌هاست استمرار دارد، به یک رشد مستمر و بالای نقدینگی تبدیل شده است. در یک اقتصاد سالم حدود ۱۰ تا ۱۴ درصد رشد نقدینگی مناسب است. این در حالی است که در اقتصاد ما در حالت نرمال رشد نقدینگی بین ۲۲ تا ۲۵ درصد است. البته این رشد در سال‌های اخیر رو به افزایش بوده و ما با یک رشد بالای نقدینگی مواجه هستیم. خلاصه اینکه، این فرآیندی که از بودجه شروع می‌شود و به رشد پایدار نقدینگی منجر می‌شود، نتیجه آن یک تورم مزمن بالا است.
در حال‌حاضر نیز از سال ۹۶ به بعد، متوسط تورم حدودا در سطح ۳۵ درصد قرار دارد که به‌معنی دوبرابر شدن قیمت‌ها طی تنها دو سال است. مقایسه متغیرهای اقتصادی کشور ما با سایر کشورهای جهان نشان می‌دهد که ما طولانی‌ترین تورم مزمن تاریخ را داشته‌ایم. در واقع دولت‌ها تمایل دارند که کارآمدی خود را از طریق بیشتر خرج‌کردن نشان دهند و نمایندگان مجلس هم همه قابلیت خود را در این می‌بینند که برای منطقه‌ای که نماینده آن هستند، منابع بودجه‌ای بیشتری فراهم کنند. برآیند این نگاه به بودجه به این ختم می‌شود که باید منابع بیشتری وجود داشته باشد اما جمع‌آوری منابع بیشتر به معنای افزایش دریافت منابع از جامعه است که این‌هم دولت را درگیر صنوف و گروه‌های مختلف مردم می‌کند و بار منفی از نظر محبوبیت دارد. در نتیجه می‌توان گفت نظام تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری برای اینکه محبوب باشد در مسیر مخارج حداکثری و منابع حداقلی حرکت می‌کند که معنی آن کسری‌بودجه پایدار و نه سیاستی است. در این نوع از رویکرد، اگر دولتی خوش‌شانس باشد و قیمت نفت افزایش پیدا کند، می‌تواند بدون اینکه هزینه‌ای به مردم تحمیل کند مخارج خود را افزایش دهد اما بعد که قیمت نفت کاهش پیدا کند نمی‌تواند متناسب با آن مخارج دولت را کاهش دهد؛ در نتیجه این مسیر به کسری‌بودجه، رشد نقدینگی و افزایش تورم منتهی خواهد شد.»
آدرس‌دهی سیاست‌گذار با گرانی
این اقتصاددان معتقد است که سیاستمدار در این مسیر، از این نظر که در قالب مخارج خود امتیازات متنوعی به جامعه داده و از طرف دیگر، فشار متناسبی را هم برای کسب درآمد به‌جامعه وارد نکرده، در وضعیت مناسب محبوبیت قرار می‌گیرد اما برای او مهم‌ترین مزاحم، تورم است که به‌خصوص وقتی با آهنگی تند، سطح قیمت‌ها را افزایش می‌دهد، همه محبوبیت به‌دست آمده را خنثی می‌کند. راه‌حل ابداع شده توسط سیاستمداران ما از سال‌های گذشته آن بوده که به‌جای تورم از ادبیات دیگری استفاده کنند: «واکنش سیاست‌گذار به این پدیده این است که به‌جای تورم از واژه گرانی استفاده کند زیرا تورم عاملش رشد نقدینگی است اما عامل گرانی را می‌تواند فروشنده معرفی کند. بنابراین کنترل‌های دستوری و تعزیراتی روی قیمت کالا و خدمات در دستور کار قرار می‌گیرد. قیمت انرژی را هم که خود آن را تعیین می‌کند، تثبیت می‌کند تا به بودجه خانوار و بنگاه‌های اقتصادی کمک کرده باشد. علاوه بر این، نرخ ارز را به‌صورت مستقل از تحولات تورم پایین نگه می‌دارد که طبیعتا در این حالت یک بازار دو یا چند نرخی برای ارز تشکیل می‌شود. زمانی که بازار ارز چندنرخی می‌شود، یک قیمت ارز اداری توسط دولت تعیین‌شده که در این قیمت تقاضا برای واردات بالا می‌رود و دولت مجبور می‌شود تعرفه واردات را افزایش دهد. در نتیجه واردات رسمی کالاها از گمرک پرهزینه می‌شود و واردات خارج از گمرک جذابیت زیادی پیدا می‌کند که پدیده قاچاق کالا را به‌وجود می‌آورد. فساد و رانت‌جویی، هم کارآیی اقتصادی و هم اخلاقیات را در سطح جامعه تخریب می‌کند. اما مهم‌ترین نکته این است که علت‌العلل این نوع مسائل فاجعه‌بار کمتر شناخته می‌شود و مردم و تصمیم‌گیرندگان به‌جای مقابله با فساد، چوب در دست گرفته به‌دنبال فلک‌کردن فاسد می‌دوند.»
قیمت‌های مخدوش در بازارها
از نگاه مسعود نیلی، تورم مزمن ناشی از یک عدم تعادل در سطح اقتصاد کلان است که با سیاست‌های مقابله نادرست، به صد‌ها عدم‌تعادل در سطح اقتصاد خرد مبدل می‌شود. در ادامه نیز دولت با یک رویکرد اشتباه، برای کنترل تورم، نرخ سودهای بانکی را کمتر از تورم تعیین می‌کند که در نهایت قیمت‌های مخدوش در همه بازارها را ایجاد می‌کند. او در تشریح این موضوع می‌گوید: «از آنجا که دولت همه تولید و خدمات را نمی‌تواند قیمت‌گذاری کند، فقط بر قیمت‌گذاری کالاها و خدمات مهم متمرکز می‌شود. بنابراین هر کالایی که مهم‌تر است بیشتر در کنترل دولت قرار می‌گیرد. این انتخاب دولت به این ختم می‌شود که انگیزه برای مصرف کالاهای تحت‌کنترل دولت بیشتر و انگیزه برای تولید آنها کاهش پیدا می‌کند، به‌طوری‌که در همه این سال‌ها مشکل اقتصاد ما با تولید کالاهای مهم است و هرچه کالایی کم‌اهمیت‌تر باشد با کیفیت بهتری تولید می‌شود بنابراین سوءتخصیص منابع نیز به مشکلاتی که اقتصاد کشور با آن مواجه است اضافه می‌شود.»
راس مشکلات اقتصاد ایران
استاد دانشگاه صنعتی شریف معتقد است اگر مشکلات متعدد اقتصاد ایران را فهرست کنیم و روابط علت و معلولی آنها را ترسیم کنیم، در راس آنها بودجه قرار می‌گیرد. به عبارت دیگر مادر مشکلات اقتصادی کشور بودجه است که همه مشکلات بعدی از آن متولد می‌شود. در بودجه نیز بزرگ‌ترین مشکل، کسری بودجه است. او تاکید دارد که کسری بودجه ساختاری (و نه سیاستی) که از سال ۱۳۴۵ وجود داشته را می‌توان به‌عنوان مهم‌ترین مشکل اقتصادی کشور نام برد.
اصلاحات پوپولیستی یا اصیل؟
او در بخش آخر صحبت‌های خود به اصلاحات اقتصادی اشاره کرد: «رویکردی را که ذکر کردم عبارت است از تبدیل یک مشکل به هزاران مشکل. کنترل دستوری نرخ ارز همراه با تداوم تورم، جهش‌های بعدی نرخ ارز را به‌وجود می‌آورد، پایین نگاه داشتن نرخ‌های بانکی، سودآوری بانک‌ها را متاثر می‌کند، سطح پایین قیمت نسبی انرژی، مصرف افسارگسیخته و سم‌آلود کردن هوای تنفسی مردم را نتیجه می‌دهد، اقتصاد هرچه بیشتر به نفت وابسته شده و نوسانات اقتصاد کلان تشدید می‌شود. مجموعه این عوامل، تقاضا برای اصلاحات اقتصادی را به‌وجود می‌آورد. در ادبیات اصلاحات اقتصادی، اصلاحات را به دو حوزه سلسله مراتبی تقسیم می‌کنند. حوزه اول و بالاتر، اصلاحات ثبات‌ساز stabilizing reform و حوزه دوم و زیرین، اصلاحات در بازارها است. تمرکز اصلاحات ثبات‌ساز روی این است که تورم را به‌طور پایدار کاهش دهد. توجه کنید مادامی که تورم به‌صورت یک دینامیک فعال وجود داشته باشد، هر نوع اصلاح قیمتی موقتی خواهد بود.» این استاد دانشگاه برای اصلاحات اقتصادی با ویژگی‌های ذکر شده، از عبارت اصلاحات «اصیل اقتصادی» استفاده می‌کند که شامل این است که از یکسو اصلاحات ثبات ساز به کاهش پایدار تورم منجر شود و از سوی دیگر اصلاحات در بازارها باعث تصحیح پایدار قیمت‌های نسبی شود. این اصلاحات اصیل اقتصادی به تدریج مسیر انحرافی عملکرد اقتصاد را تصحیح می‌کند و بهبود وضعیت اقتصادی را نتیجه می‌دهد.
نیلی در ادامه اصلاحات نوع دیگری را معرفی می‌کند که آن را اصلاحات پوپولیستی می‌نامد: «از ۴ بازار ارز، انرژی، نظام بانکی و بازار کالا و خدمات، دو بازار ارز و انرژی از جذابیت سیاسی برخوردار هستند. به این معنا که در این دو بازار، تصحیح قیمت، منابعی را از فاصله میان قیمت‌های رسمی موجود و قیمت‌های جدید به‌وجود می‌آورد که می‌توان وعده پرداخت یارانه نقدی به مردم را داد. هرچه فاصله قیمتی بیشتر باشد، مبلغ یارانه هم بیشتر و در نتیجه رضایت آنی مردم از دریافت این یارانه‌ها هم بیشتر خواهد بود. درواقع این دو بازار جذابیتی دارند که بدون اینکه سیاستمدار دست به اصلاحات ثبات ساز بزند یا اینکه به سراغ اصلاح نظام بانکی یا بازار کالا و خدمات برود، یک پله قیمت‌ها را در بازار ارز و انرژی افزایش می‌دهد و از فاصله قیمتی که در بازار انرژی و بازار ارز به‌وجود آمده، مبالغی را به مردم پرداخت می‌کند. بنابراین، سیاستمدار، سوداگرانه تنها دو بازار را هدف می‌گیرد. در اصلاحات ثبات ساز، آنچه نصیب سیاستمدار می‌شود، فقط محبوبیت‌زدایی و بدنامی است. دولت باید هزینه‌های خود را کاهش دهد و درآمدهایش را افزایش دهد هردوی اینها سیاستمدار را مقابل مردم قرار می‌دهند. در اصلاح نظام بانکی و بازار کالا و خدمات هم به‌گونه‌ای دیگر همین اتفاق می‌افتد. بنابراین برخی از سیاستمداران پر جرأت، ارز و انرژی را هدف می‌گیرند. آنها بازار ارز و انرژی را اصلاح نمی‌کنند، بلکه فقط سطحی بالاتر از قیمت‌ها را تعیین کرده و در مقدار جدید آنها را قفل می‌کنند. برای اجرای با دردسر کمتر این برنامه، فشار سنگینی را بر نظام بانکی در جهت اعطای تسهیلات ارزان‌قیمت و فشار مشابهی را بر بازار کالا و خدمات برای ممانعت از افزایش قیمت‌ها وارد می‌کنند و از این طریق مسیر تخریبی گذشته در این بازارها را تشدید هم می‌کنند. فرآیند سیاسی تصمیم‌گیری در مورد مبلغ پرداخت نقدی به مردم هم در کشور ما پیچیدگی‌های خاص خود را دارد که در میانه این پیچیدگی‌ها، تراز بودجه یارانه، کمترین جایگاه و ضعیف‌ترین موقعیت را دارد. از آنجا که هیچ‌یک از سیاستمداران با هر نوع از رویکرد و مشی سیاسی، انگیزه و حمایت سیاسی برای انجام اصلاحات ثبات‌ساز با محوریت اصلاح ساختار بودجه را ندارند، تنور تورم گرم باقی می‌ماند و با افزایش قیمت‌های رسمی ارز و انرژی، عدم تعادل بانکی و احتمالا عدم تعادل جدید بودجه هم به مشکل اضافه می‌شود. یک افزایش موقت در قیمت‌های نسبی ارز و انرژی رخ دهد، بهبودی موقت در مصرف اتفاق می‌افتد. با پرداخت یارانه، فقر و توزیع درآمد موقتا بهبود پیدا می‌کند؛ اما با تداوم تورم، پس از مدتی، داستان مجددا تکرار می‌شود. یک زمان، نرخ ارز رسمی ۱۰۰۰ تومان بود و نرخ بازار، ۳۰۰۰ تومان، اکنون نرخ ارز رسمی ۴۲۰۰ تومان است و نرخ بازار بیش از بیست و چند هزار تومان. افرادی پیدا می‌شوند که می‌گویند می‌توان نرخ را در سطحی بالاتر قرار داد و مابه‌التفاوت را به مردم پرداخت کرد. پس از مدتی با تداوم تورم، نرخ ارز باز هم صعود می‌کند و ضرورت اصلاحات بعدی مطرح می‌شود. هدف‌گیری هدف متحرک، هیچ‌گاه شلیک موفق را نتیجه نمی‌دهد. بنابراین اصلاحات پوپولیستی مدلی تقلبی از اصلاحات اصیل را به نمایش می‌گذارد که لازم است نسبت به این شبیه‌سازی، آگاهی کافی صورت گیرد. »
راه انحرافی و درست اصلاحات اقتصادی
او این‌گونه جمع بندی می‌کند که در مواجهه با فشار روز افزون تورم و عدم تعادل‌های متعدد موجود در اقتصاد، دو نوع صف‌آرایی در سیاست‌گذاری اقتصادی سیاسیون شکل گرفته است: «گروهی به‌دنبال تعیین و تثبیت و اعمال قیمت‌های بدون ارتباط با واقعیت‌های اقتصادی و با هدف تامین رفاه از طریق این نوع از قیمت‌ها هستند و گروهی دیگر، بدون تمایل به اصلاح ساختار بودجه و حل مشکل تورم، در دو بازار ارز و انرژی به‌دنبال منابع می‌گردند. وجه اشتراک این دو این است که از اصلاحات اصیل اقتصادی به دور هستند. باید توجه داشت مادامی که به‌دنبال اصلاحات در بودجه و ایجاد توازن پایدار در بودجه نرویم، موتور تورم در کشور روشن است و تا زمانی که تورم وجود دارد قیمت‌ها مرتب افزایش پیدا می‌کند. در این حالت دولت‌هایی می‌آیند که قیمت‌ها را کنترل می‌کنند و دو نرخی شدن را ایجاد می‌کنند. از سوی دیگر برخی دیگر از این دو نرخی شدن در بازارها، منابعی را شناسایی کرده و از آن استفاده می‌کنند. دینامیک مخربی که در اقتصاد به‌دلیل تورم و واکنش‌های آن به‌وجود آمده در هر دو حالت فعال است. هر دو، مسیر‌هایی انحرافی ولی متفاوت را طی می‌کنند که با مسیر درستی که باید در اقتصاد طی شود فاصله دارند.» /دنیای اقتصاد
